2020年12月30日，《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》經市六屆人大常委會第四十六次會議表決通過。這是全國首部城市更新立法，創(chuàng)設“個別征收+行政訴訟”制度，將破解城市更新“搬遷難”?！稐l例》將自2021年3月1日起實施。
一、立法的必要性
（一）是承擔先行示范區(qū)使命、踐行共建共治共享發(fā)展理念的需要2019年8月，中共中央國務院發(fā)布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》要求，要在城市空間統(tǒng)籌利用等重點領域深化改革、先行先試。為此，我市立足改革創(chuàng)新、先行示范，在全國率先開展城市更新立法，在堅持政府統(tǒng)籌的前提下，以市場化模式推進城市更新，充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，調動政府、業(yè)主和開發(fā)建設單位等多個方面的積極性，達到合作共贏的目標，確保社會公共利益和城市發(fā)展長遠利益的實現(xiàn)，更好踐行共建共治共享的發(fā)展理念，彰顯以民為本的法治思想。（二）是拓展城市發(fā)展空間、促進城市轉型升級的需要經過四十年的高速發(fā)展，深圳在全國率先進入存量土地開發(fā)階段，需要通過盤活存量土地進行二次開發(fā)，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。傳統(tǒng)的舊改模式存量改造所需資金規(guī)模龐大，完全依靠政府投入難以持續(xù)。此外，深圳歷史遺留用地問題突出，僅僅依靠單一的舊城改造和拆遷安置政策難以解決。城市更新作為深圳土地改革的重要一環(huán)，客觀上盤活了存量土地，提高了土地利用效率，同時，有利于完善公共服務設施，促進產業(yè)轉型升級，改善城市投資環(huán)境和人居環(huán)境，推動城市可持續(xù)發(fā)展。（三）是破解城市更新深層障礙、推動城市更新高質量發(fā)展的需要經過十多年的探索和積累，深圳城市更新工作取得了一些成效，在理論和實踐中積累了一些經驗，在全省乃至全國均產生了較大的影響。隨著城市更新工作進入精耕細作階段，問題與困難也不斷凸顯，如城市更新項目推進緩慢、補償缺乏定量標準、個別物業(yè)權利人不愿意與市場主體簽訂搬遷安置協(xié)議等問題已成為制約我市城市更新有序推進的深層障礙，僅依靠現(xiàn)有的政策規(guī)定難以全盤破解，迫切需要通過立法予以規(guī)范，進一步明確城市更新的目標和原則，優(yōu)化城市更新體制機制，完善更新改造的實施方式和程序，保障城市更新雙方當事人及利害關系人的合法權益，推動城市更新工作從高速發(fā)展向高質量發(fā)展轉變，為我市城市更新工作提供法治保障，進一步提升城市品質和競爭力。市場化運作是我市城市更新的重要機制創(chuàng)新。《綜合改革試點實施方案》指出，要探索利用存量建設用地進行開發(fā)建設的市場化機制，完善一二級市場聯(lián)動的土地市場服務監(jiān)管體系。《條例》貫徹落實實施方案的要求，在全國率先探索城市更新市場化運作路徑，在堅持政府統(tǒng)籌的前提下，主要實行市場化運作模式，由物業(yè)權利人自主選擇的開發(fā)建設單位（以下統(tǒng)稱市場主體）負責申報更新單元計劃、編制更新單元規(guī)劃、開展搬遷談判、組織項目實施等活動，充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用。一方面，政府通過定規(guī)劃、定政策、定標準，抓統(tǒng)籌、抓服務、抓監(jiān)管發(fā)揮引領作用，市場主體則具體負責搬遷談判和項目建設實施，實現(xiàn)政府和市場雙輪驅動，保持城市更新活力；另一方面，明確重點城市更新單元開發(fā)和成片連片改造，以及市場難以有效發(fā)揮作用情形下的城市更新由政府組織實施，突出政府的統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)布局，確保社會公共利益和城市發(fā)展長遠利益的實現(xiàn)。《條例》立足建設社會主義先行示范區(qū)的要求，對城市更新應當重點把握的原則性、方向性問題進行明確。一是明確了城市更新應當遵循的原則，強調城市更新應當遵循政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場運作、公眾參與的原則。（第三條）二是明確了城市更新的具體目標，強調城市更新要著眼于加強公共設施建設，提升城市功能品質；拓展市民活動空間，改善城市人居環(huán)境；推進環(huán)保節(jié)能改造，實現(xiàn)城市綠色發(fā)展；注重歷史文化保護，保持城市特色風貌；優(yōu)化城市總體布局，增強城市發(fā)展動能。（第四條）三是明確了城市更新的總體要求，強調拆除重建和綜合整治并重，并做好與土地整備、公共住房建設、農村城市化歷史遺留違法建筑處理等工作有機銜接，相互協(xié)調，促進存量低效用地再開發(fā)。（第十條、第三章、第四章）四是明確了城市更新的公益優(yōu)先導向，強調城市更新項目應當優(yōu)先保障公共利益的落實，用于建設與城市更新項目配套的城市基礎設施和公共服務設施應當優(yōu)先安排，與城市更新項目同步設施。（第四十二條）五是明確了城市更新的歷史文化保護責任，強調城市更新應當加強對歷史風貌區(qū)和歷史建筑的保護與活化利用，繼承和弘揚優(yōu)秀歷史文化遺產，促進城市建設與社會文化協(xié)調發(fā)展。（第十一條、第五十六條、第五十七條）（三）關于嚴格規(guī)范城市更新規(guī)劃與計劃管理目前深圳的城市更新規(guī)劃計劃體系主要由市城市更新專項規(guī)劃、城市更新單元計劃與單元規(guī)劃組成。為保障全市城市更新專項規(guī)劃目標的實現(xiàn)和任務的有序實施，合理引導城市更新單元的更新方向、規(guī)劃功能結構以及土地供應結構，充分發(fā)揮城市更新單元計劃的調控作用，《條例》對城市更新規(guī)劃與計劃管理作出了具體規(guī)定。一是發(fā)揮規(guī)劃引領作用。規(guī)定市城市更新部門應當按照全市國土空間總體規(guī)劃，組織編制全市城市更新專項規(guī)劃，作為城市更新單元劃定、城市更新單元計劃制定和規(guī)劃編制的重要依據。（第十三條）二是明確城市更新單元實行計劃管理。規(guī)定城市更新計劃依照城市更新專項規(guī)劃和法定圖則等法定規(guī)劃制定，實行有效期管理，并對城市更新單元計劃申報主體和申報條件作出了具體規(guī)定。（第十五條、第十七條、第十八條、第二十五條至第二十七條）三是明確了城市更新單元規(guī)劃編制要求。規(guī)定城市更新單元規(guī)劃是城市更新項目實施的規(guī)劃依據，根據城市更新單元計劃、有關技術規(guī)劃并結合法定圖則等各項控制要求進行編制。（第二十條、第二十一條）為了進一步規(guī)范市場秩序，促進城市更新市場健康發(fā)展，《條例》從多個方面對市場主體及其開發(fā)建設行為進行規(guī)范。一是明確市場主體準入門檻和選定市場主體方式，規(guī)定參與城市更新的市場主體必須是具有房地產開發(fā)資質的企業(yè)。舊住宅區(qū)城市更新項目應當采用公開、公平、公正的方式選定市場主體，被選定的市場主體應當符合國家房地產開發(fā)企業(yè)資質管理的相關規(guī)定，與城市更新規(guī)模、項目定位相適應，并具有良好的社會信譽。（第七條、第三十二條）二是規(guī)定市場主體變更程序，明確在更新項目實施過程中，需要變更計劃申報主體的，應當重新征集物業(yè)權利人的更新意愿并報區(qū)更新主管部門備案。（第三十三條）三是建立市場退出機制，規(guī)定申請將舊住宅區(qū)納入拆除重建類城市更新單元計劃，自發(fā)布征集意愿公告之日起十二個月內未達到物業(yè)權利人更新意愿要求的，三年內不得納入城市更新單元計劃。（第二十五條）四是規(guī)范市場主體的開發(fā)行為，明確對于市場主體違反條例相關規(guī)定給予相應處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。（第六十五條至第六十九條）
（五）關于保護城市更新物業(yè)權利人的合法權益為了更好地保護物業(yè)權利人的合法權益，《條例》從信息公開、補償方式、補償標準、產權注銷等多個方面進行了一系列制度設計。一是規(guī)定信息公開范圍。要求加強城市更新信息系統(tǒng)建設，依法公開信息，保障公眾對城市更新政策制定、計劃規(guī)劃編制、實施主體確認、搬遷補償方案等關鍵環(huán)節(jié)和重要事項的知情權、參與權和監(jiān)督權。（第九條、第十二條）二是規(guī)定多種搬遷補償方式。明確物業(yè)權利人可以自主選擇產權置換、貨幣補償或者兩者相結合的搬遷補償方式，充分尊重物業(yè)權利人的自主意愿，發(fā)揮居民的積極性。（第三十四條）三是規(guī)定搬遷安置最低補償標準。明確已登記的商品性質住宅物業(yè)（即紅本住宅）采用原地產權置換的，按照套內面積不少于1:1的比例進行補償，其他合法建筑和歷史違建的搬遷補償標準，由市場主體與物業(yè)權利人參照本市房屋征收相關規(guī)定協(xié)商確定。（第三十四條）四是規(guī)定面積誤差處置方式。明確要求產權置換的實際面積不得少于約定面積，產權置換面積因誤差導致超出面積在3%以內的，物業(yè)權利人可以不再支付超面積部分的房價，切實增強人民群眾的獲得感。（第三十四條）五是規(guī)定不動產權屬注銷節(jié)點。明確市場主體與區(qū)城市更新部門簽訂項目實施監(jiān)管協(xié)議，并向區(qū)住房建設部門備案后，方可按規(guī)定拆除建筑物。建筑物拆除后，由物業(yè)權利人或其委托的市場主體依法辦理不動產權屬注銷登記手續(xù)，最大限度保護物業(yè)權利人的合法權益。（第四十三條）為了有效破解城市更新搬遷難問題，《條例》創(chuàng)設了“個別征收+行政訴訟”制度，規(guī)定舊住宅區(qū)城市更新項目個別業(yè)主經行政調解后仍未能簽訂搬遷補償協(xié)議的情況下，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規(guī)劃的實施，區(qū)人民政府可以對未簽約部分房屋實施征收。我們認為，城市更新改造是城市規(guī)劃實施的組成部分，是對城市整體空間與土地價值的重構。開展城市更新的目的是落實城市規(guī)劃，提升城市基礎設施建設和管理水平，完善公共服務配套設施，改善人居環(huán)境質量，實現(xiàn)對周圍片區(qū)的良性輻射，帶動整個城市的可持續(xù)發(fā)展，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》有關基于公共利益予以征收的規(guī)定精神?！稐l例》進一步明確了政府實施征收的適用情形、征收程序和補償方案，具體規(guī)定如下。一是舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權利人人數占比均不低于百分之九十五，且經區(qū)人民政府調解未能達成一致的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規(guī)劃的實施，區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關規(guī)定對未簽約部分房屋實施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執(zhí)行。（第三十六條）二是依照本條例規(guī)定對未簽約房屋實施征收的，可以不納入全市年度房屋征收計劃，由區(qū)人民政府參照國家和本市國有土地上房屋征收與補償的有關規(guī)定，依法分別作出征收決定。被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。（第三十七條）三是在區(qū)人民政府依法作出征收決定前，尚未簽訂搬遷補償協(xié)議的物業(yè)權利人與市場主體協(xié)商簽訂搬遷補償協(xié)議的，市場主體應當在簽訂搬遷補償協(xié)議后三個工作日內告知區(qū)人民政府。區(qū)人民政府對該房屋的征收程序終止。（第三十八條）四是區(qū)人民政府征收取得的物業(yè)權利，由相關部門按照有關規(guī)定與市場主體協(xié)商簽訂搬遷補償協(xié)議。（第三十九條）
